Étude sur l’architecture de la première réponse d’urgence au mali : capacités existantes, contraintes et perspectives d’évolution

1. Contexte et justification

Le Mali fait face à une crise humanitaire et sécuritaire prolongée, caractérisée par des déplacements de populations, des conflits et violences, des restrictions d’accès, des chocs climatiques et d’importants besoins humanitaires. Dans ce contexte, la capacité à mettre en place une réponse rapide et appropriée immédiatement après un choc constitue un élément essentiel d’une action humanitaire efficace. Ces dernières années, les mécanismes de réponse d’urgence ont constitué l’un des principaux dispositifs permettant de répondre rapidement aux besoins urgents des populations affectées par de nouveaux chocs. Toutefois, l’évolution du contexte malien, les contraintes d’accès, le financement humanitaire, le renforcement des capacités des acteurs nationaux et locaux ainsi que l’agenda de localisation posent la question de l’architecture future de la première réponse d’urgence. Il est donc nécessaire de mieux comprendre quels acteurs sont actuellement en mesure d’assurer les différentes fonctions de la première réponse, dans quelles conditions et avec quelles limites, ainsi que les améliorations possibles. À la suite d’un choc, comment la première réponse d’urgence devrait-elle être organisée au Mali, quels acteurs sont les mieux placés pour assurer chacune des fonctions essentielles, comment peuvent-ils se compléter, et quelles architectures sont réalistes selon les différents contextes ? L’étude vise ainsi à éclairer les choix futurs en identifiant des modèles de réponse d’urgence rapides, efficaces, réalistes, complémentaires et adaptés à la diversité des contextes maliens, plutôt que de se limiter à proposer des ajustements au mécanisme existant. Dans ce contexte, l’étude ne vise pas uniquement à déterminer comment renforcer ou intégrer les capacités locales dans les mécanismes existants de réponse d’urgence. Plus largement, elle vise à déterminer quelle architecture de première réponse d’urgence est la mieux adaptée aux contextes actuels du Mali, en tenant compte des capacités déjà disponibles aux niveaux étatique, local, communautaire et humanitaire, ainsi que des contraintes opérationnelles et financières qui influencent leur mobilisation. L’étude sera donc structurée autour des fonctions essentielles de la première réponse d’urgence, plutôt qu’autour d’une analyse institutionnelle générale. Elle cherchera à comprendre quels acteurs sont actuellement en mesure d’exercer ces fonctions, dans quelles circonstances, avec quelles limites, et comment leurs rôles pourraient être organisés de manière plus complémentaire. Cette approche devrait aboutir à plusieurs modèles ou scénarios opérationnels adaptés aux différents contextes maliens, plutôt qu’à une recommandation unique applicable à l’ensemble du pays.

2. Objectif de l’étude

• L’objectif de cette étude est d’analyser comment la première réponse d’urgence à la suite d’un choc devrait être organisée au Mali, en identifiant :
• les capacités humaines, financières, matérielles et de prestation de services existantes des différents acteurs concernés
• les fonctions essentielles de la première réponse et les acteurs capables de les assurer efficacement
• les facteurs qui facilitent ou limitent leur mobilisation
• les complémentarités et les éventuels chevauchements entre acteurs
• les fonctions pour lesquelles le leadership des acteurs humanitaires demeure nécessaire
• les fonctions qui pourraient progressivement être partagées avec ou assurées par des acteurs étatiques, locaux ou communautaires
• et les modèles de première réponse les plus pertinents selon les différents contextes. L’étude devra donc produire des conclusions opérationnelles pouvant être directement utilisées pour concevoir ou faire évoluer les futurs mécanismes de réponse d’urgence au Mali

3. Périmètre de l’étude

Le périmètre constitue un élément central de cette étude afin d’éviter que l’analyse ne s’étende à une évaluation générale du système humanitaire malien.

3.1. Périmètre thématique

• L'étude se concentre exclusivement sur l'organisation de la première phase de la réponse faisant suite à un choc. Elle analysera notamment les fonctions suivantes:
• Alerte et identification du choc
• Vérification et analyse rapide de la situation
• Enregistrement et identification des populations affectées
• Ciblage et priorisation des besoins
• Mobilisation et coordination de la première réponse
• Fourniture ou facilitation de l’assistance de première ligne
• Référencement vers les services et mécanismes de réponse appropriés
• Information, communication communautaire et redevabilité
• Suivi de la réponse initiale et adaptation de celle-ci L’analyse portera sur la manière dont ces fonctions sont actuellement assurées, les acteurs qui les exercent, leurs capacités et leurs limites, ainsi que les possibilités réalistes d’organisation future. L’étude examinera également les conditions nécessaires pour assurer la continuité entre la première réponse et les mécanismes de réponse ultérieurs, sans toutefois procéder à une analyse détaillée des phases suivantes de la réponse humanitaire

3.2. Définition de la « première réponse d’urgence »

• Aux fins de cette étude, la première réponse d’urgence désigne la période immédiatement consécutive à un choc durant laquelle les acteurs doivent :
• identifier et vérifier le choc
• comprendre rapidement son ampleur et ses conséquences
• identifier les populations affectées et leurs besoins prioritaires
• mobiliser les acteurs et les ressources disponibles
• fournir ou faciliter une assistance urgente
• orienter les personnes vers les services et mécanismes appropriés
• assurer un suivi initial afin d’adapter la réponse. La durée exacte de cette première phase pourra varier selon la nature et l’ampleur du choc et sera convenue avec le consultant lors de la phase de démarrage. Toutefois, l’analyse devra rester centrée sur la réponse initiale et non sur l’ensemble du cycle de réponse humanitaire

3.3. Types de chocs considérés

• L’étude pourra prendre en compte différents types de chocs susceptibles de déclencher une réponse rapide, notamment :
• les conflits et violences
• les déplacements soudains de populations
• les catastrophes ou chocs naturels
• d’autres événements entraînant une détérioration soudaine et significative des conditions de vie ou de la protection de la population. L’objectif n’est pas de réaliser une analyse sectorielle de chaque type de crise, mais d’identifier dans quelle mesure l’architecture de la première réponse devrait varier selon la nature du choc

3.4. Acteurs couverts

L’étude analysera uniquement les acteurs qui jouent, ou pourraient de manière réaliste jouer, un rôle dans la première réponse d’urgence.

a) Acteurs étatiques

• structures de l’État aux niveaux national, régional et local
• autorités administratives et techniques compétentes
• structures publiques pouvant contribuer à l’alerte, à l’évaluation, à la coordination, à l’orientation ou à la réponse initiale

b) Structures communautaires et acteurs locaux

• autorités et structures communautaires
• acteurs coutumiers et religieux
• organisations et associations locales
• groupes communautaires pertinents
• familles et communautés d’accueil
• acteurs privés lorsque leur contribution à la première réponse est pertinente

c) Acteurs humanitaires

• ONG nationales et internationales
• agences des Nations Unies
• mécanismes de coordination et acteurs impliqués dans la réponse rapide
• Autres acteurs humanitaires directement concernés par la première réponse. d\\) Acteurs du développement\\
• Acteurs du développement uniquement dans la mesure où leurs capacités, ressources ou mandats peuvent contribuer à la première réponse ou à la transition des fonctions de réponse. L’étude ne cherchera donc pas à analyser l’ensemble du système de développement au Mali. NB : Le rôle de l’État sera analysé explicitement. Plutôt que de considérer le gouvernement comme un acteur parmi d’autres, l’étude évaluera ses capacités actuelles, identifiera les fonctions de réponse d’urgence qu’il assure déjà efficacement, les lacunes persistantes, les domaines dans lesquels ces capacités peuvent être renforcées de manière réaliste au fil du temps, ainsi que les fonctions pour lesquelles les acteurs communautaires, locaux et humanitaires continueront d’apporter une réelle valeur ajoutée

4. Éléments explicitement hors du périmètre

Afin de préserver le caractère opérationnel de l’étude, les éléments suivants ne feront pas l’objet d’une analyse approfondie :

4.1. Le système humanitaire dans son ensemble

L’étude ne vise pas à cartographier ni à évaluer l’ensemble des institutions, organisations et mécanismes humanitaires présents au Mali. Les acteurs seront analysés uniquement au regard de leur rôle actuel ou potentiel dans la première réponse d’urgence.

4.2. L’ensemble du cycle humanitaire

L’étude ne constitue pas une évaluation de l’ensemble de la réponse humanitaire, depuis la phase d’urgence jusqu’au relèvement, au développement ou aux solutions durables. Les phases ultérieures ne seront abordées que lorsqu’elles ont un impact direct sur l’organisation de la première réponse.

4.3. Une évaluation générale des capacités institutionnelles

L’étude ne réalisera pas une évaluation institutionnelle exhaustive de l’État, des communautés ou des ONG. Elle cherchera uniquement à déterminer quelles capacités sont effectivement disponibles et mobilisées pour les fonctions de première réponse, dans quelles conditions et avec quelles limites.

4.4. Une évaluation exhaustive du financement humanitaire

Le financement sera analysé comme un facteur facilitant ou contraignant l’organisation de la première réponse. L’étude ne cherchera pas à réaliser une analyse exhaustive des flux financiers humanitaires au Mali ni une cartographie complète du financement des différents secteurs.

4.5. Une réforme institutionnelle générale

L’étude pourra formuler des recommandations institutionnelles lorsque cela est nécessaire pour améliorer la première réponse, mais elle ne proposera pas de réforme générale de l’architecture institutionnelle de l’action humanitaire au Mali.

5. Question générale de recherche

À la suite d’un choc, comment la première réponse devrait-elle être organisée au Mali compte tenu des capacités actuelles, des avantages comparatifs et des incitations des acteurs étatiques, locaux/communautaires et humanitaires, et quelles architectures réalistes et complémentaires seraient les mieux adaptées aux différents contextes maliens ?

6. Questions spécifiques de recherche

• QR1. Cartographie des capacités et fonctions de réponse d’urgence Quelles sont les capacités actuelles de l’État, des structures communautaires, des acteurs locaux et des acteurs humanitaires dans l’exercice des fonctions clés de la réponse d’urgence au Mali ?
• Quelles capacités sont mobilisées dès les premiers moments suivant un choc par chaque acteur, pour chaque fonction, et avec quel niveau d’efficacité ?
• Comment les avantages comparatifs des acteurs varient-ils pour chaque fonction selon le contexte (urbain/rural, stable/moins stable) ?
• Quels facteurs (capacités techniques, ressources, coordination, acceptation, accès, redevabilité, financement) déterminent la performance de chaque type d’acteur pour chaque fonction ?

QR2. Incitations et contraintes du système actuel

Quelles incitations institutionnelles, opérationnelles et financières façonnent la répartition actuelle des rôles dans la réponse d’urgence au Mali, et quelles sont les principales contraintes à une répartition plus optimale ?

Incitations (pourquoi les acteurs agissent comme ils le font)

• Quels acteurs tirent actuellement un bénéfice institutionnel, opérationnel ou financier du fait que chaque fonction de première réponse soit exercée comme elle l’est aujourd’hui, et auraient-ils intérêt à soutenir une répartition différente des rôles ?
• Dans quelle mesure les modalités actuelles de financement (affectation des fonds, canaux de décaissement direct, exigences de rapportage) incitent-elles les acteurs à conserver une fonction plutôt qu’à la transférer ou la partager ?
• Comment les mandats institutionnels des différents acteurs (humanitaires, étatiques, développement) favorisent-ils la collaboration et la complémentarité, ou créent-ils au contraire une concurrence autour des mêmes fonctions ? Contraintes (ce qui empêche un comportement différent, indépendamment de la volonté) :
• Dans quelle mesure les contraintes d’accès et de sécurité limitent-elles la capacité des différents acteurs à exercer les fonctions de première réponse ?
• Quelles lacunes de capacités (techniques, financières, logistiques) limitent la possibilité pour les acteurs étatiques, locaux et communautaires d’assumer une plus grande part des fonctions de première réponse, indépendamment de leur volonté de le faire ?
• La baisse du financement humanitaire réduit-elle principalement la capacité des acteurs à exercer les fonctions de première réponse, ou modifie-t-elle également les incitations qui déterminent qui assume quel rôle, et avec quelles implications pour la durabilité de la première réponse ?

QR3. Modèles et scénarios pour l’architecture future

• Sur la base des capacités et incitations identifiées, quels modèles de réponse d’urgence pourraient être proposés pour le Mali selon différents scénarios, et dans quelles circonstances chacun serait-il le plus approprié ?
• Quelles fonctions de la première réponse d’urgence pourraient de manière réaliste être partagées avec, ou progressivement transférées à, l’État, aux autorités locales et aux communautés, et quelles fonctions nécessiteront le maintien d’un leadership humanitaire à court et moyen terme, et pourquoi ?
• Quels modèles hybrides, combinant acteurs étatiques, communautaires, locaux et humanitaires, pourraient être envisagés pour organiser la première réponse d’urgence dans chacun des principaux contextes maliens identifiés par l’étude ?
• Pour chaque modèle proposé, quelles sont les conditions favorables nécessaires, les principaux risques et limites, ainsi que les implications opérationnelles, institutionnelles et financières ? Au cours de la phase de démarrage, le niveau d’approfondissement de la RQ2, portant sur les incitations et les contraintes, sera précisé et finalisé. Ces facteurs seront examinés dans la mesure où ils permettent d’expliquer la répartition actuelle des fonctions de première réponse ou d’évaluer la faisabilité d’autres modalités. Toutefois, l’analyse n’a pas vocation à s’étendre à une étude institutionnelle ou financière plus large. La RQ2 restera donc étroitement alignée sur la question opérationnelle centrale à laquelle l’étude vise à répondre

7. Cadre analytique

• L’étude adoptera une approche fonctionnelle de la première réponse d’urgence, organisée en deux étapes distinctes afin de consacrer suffisamment de temps et d’espace à l’identification de nouvelles solutions, plutôt qu’à la seule amélioration des architectures actuelles. Étape 1 – Cartographie des capacités (par fonction et par groupe d’acteurs) :
• qui exerce actuellement chaque fonction, et avec quel niveau d’efficacité
• quelles capacités existent et quelles contraintes limitent la performance
• quelles incitations institutionnelles, opérationnelles et financières façonnent les comportements actuels, indépendamment des capacités
• quel acteur dispose de l’avantage comparatif dans différents contextes (évalué de manière symétrique entre acteurs étatiques, communautaires/locaux et humanitaires)
• Cette cartographie devra rester légère, suffisante pour comprendre les capacités réellement existantes, sans constituer une évaluation complète. Étape 2 – Conception des modèles (éclairée par l’étape 1, sans s’y limiter) :
• quelles fonctions pourraient être partagées ou progressivement transférées, et lesquelles nécessitent le maintien d’un leadership humanitaire
• quelles combinaisons d’acteurs pourraient constituer une architecture plus efficace dans chaque contexte
• pour chaque combinaison, les conditions favorables et les implications opérationnelles, institutionnelles et financières. L’étape 2 devra être raisonnée principalement en fonction des fonctions et des avantages comparatifs, et non sur la base du maintien de l’acteur qui exerce actuellement la fonction. La cartographie de l’étape 1 sera ensuite utilisée pour tester la faisabilité des modèles identifiés, et non pour les générer

8.1. Revue documentaire

• La revue documentaire pourra inclure :
• les documents stratégiques et politiques pertinents
• les analyses humanitaires et contextuelles
• les documents relatifs aux mécanismes de première réponse d’urgence
• les évaluations et études antérieures
• les documents relatifs à la localisation et au financement
• les données disponibles sur les réponses aux chocs récents. La revue documentaire devra rester centrée sur les éléments permettant de comprendre l’organisation de la première réponse

8.2. Entretiens avec les parties prenantes

• Des entretiens semi-structurés seront menés auprès d’un échantillon ciblé :
• autorités et structures étatiques pertinentes
• acteurs locaux et communautaires
• ONG nationales et internationales
• agences des Nations Unies
• acteurs de coordination
• bailleurs de fonds
• Autres praticiens disposant d’une expérience directe de la réponse rapide. Les entretiens viseront principalement à documenter des expériences concrètes de première réponse aux chocs plutôt que des perceptions générales du système humanitaire

8.3. Consultation de praticiens expérimentés

Un nombre limité de praticiens expérimentés de la réponse d’urgence pourra être consulté au début de l’étude afin de tester le cadre analytique et de s’assurer que les questions retenues restent centrées sur les principaux enjeux opérationnels. Cette consultation ne constituera ni une nouvelle étude ni une phase de recherche autonome. Elle servira principalement à valider le périmètre et le cadre analytique avant le lancement complet de la collecte de données.

8.4. Expériences concrètes et récentes de première réponse

Le consultant sélectionnera un nombre limité de cas récents de première réponse, choisis en fonction de leur pertinence opérationnelle et en nombre suffisant pour examiner les questions de recherche. Le nombre de cas ainsi que les critères de sélection seront définis lors de la phase d’inception. L’analyse devra s’appuyer sur des expériences concrètes et récentes de première réponse, plutôt que principalement sur des perceptions institutionnelles générales. Sans imposer le recours à une méthodologie formelle d’« études de cas », le consultant devra préciser comment ces expériences seront sélectionnées, documentées et mobilisées pour tester, corroborer et étayer les constats et conclusions de l’étude.

8.5 Participation des acteurs étatiques

La méthodologie reposera sur une approche participative associant étroitement le Gouvernement, notamment la DNDS et les structures étatiques nationales et décentralisées concernées, dès la phase de cadrage afin de préciser le périmètre de l’étude, d’identifier les expériences pertinentes et de garantir la prise en compte des perspectives nationales. L’atelier national annuel sur la réponse rapide, prévu en novembre-décembre, pourra servir d’espace initial de consultation et alimenter le travail des consultants. Un second atelier permettra d’examiner et de tester les scénarios au regard de leur faisabilité, de leurs avantages, de leurs limites et de leurs implications, puis de consolider collectivement les recommandations. Les consultants intégreront enfin les contributions recueillies afin de f